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PPP新规落地 央地探索全周期监管

2019-07-11

[摘要] 7月1日,由国务院颁布的《政府投资条例》(下称《条例》)正式实施;也是在同一天,国家发改委发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》 。

时代周报记者 王心昊 谢洋 发自广州

PPP将迎来更严监管。

7月1日,由国务院颁布的《政府投资条例》(下称《条例》)正式实施;也是在同一天,国家发改委发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》 (下称《通知》)。这两项政策之间如何衔接成为各方关注的焦点。

《通知》要求,PPP项目要严格执行《政府投资条例》《企业投资项目核准和备案管理条例》,依法依规履行“审批、核准、备案”程序。

 “这次《通知》重申和细化了《条例》中涉及PPP项目投资相关内容。”清华大学建设管理系教授、清华PPP研究中心首席专家王守清在接受时代周报记者采访时指出。

在王守清看来,此次变化主要体现在三方面:一是强化了可行性论证中要包括采用PPP的必要性论证,对简单项目,可以把PPP实施方案并入可行性论证里;二是重申了项目资本金可以转让但不得抽回;要求所有PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台;三是严禁设置PPP咨询机构“短名单”“机构库”。

“《通知》是《政府投资条例》的配套文件,重点是解决PPP适用政府投资条例的问题。”大岳咨询公司董事长金永祥接受时代周报记者采访时表示,2017年以来的“整改、规范”不仅限制了民营企业也限制了国有企业,一定程度上打击了地方政府、社会资本和金融机构参与PPP的积极性。金永祥期待未来政府减少对PPP的直接管理,让市场机制在PPP发展过程中发挥关键作用。

投资额达13.6万亿

本次《条例》由国务院颁布,规格高于部委法规,对过去几年各部委发布的有交叉甚至冲突的管理规定,以及各方的政策解读,重新进行梳理,并给予更明确的政策指引。

“在权责明晰之后,违反《条例》更要被问责。”王守清对时代周报记者指出,“《条例》不仅强调项目前期,也强调了几个关键阶段的监管与评估,这为PPP项目的筛选、可研论证等前期环节的规范运作提供基础,从而保证项目的成功和可持续性。”

根据《通知》中关于“加强PPP项目可行性论证,合理确定项目主要内容和投资规模”的要求,所有拟采用PPP模式的项目,均要从经济、社会以及政府投资必要性等多方面开展可行性论证。这项规定意味着目前在库的项目,都将可能面临可行性论证的考验。

根据财政部PPP中心数据,截至今年5月末,国家PPP管理库累计项目9001个、投资额13.6万亿元;累计落地项目5740个、投资额8.8万亿元,落地率63.8%。

值得注意的是,按照《通知》要求,未依法依规履行审批、核准、备案及可行性论证和审查程序的PPP项目,为不规范项目,不得开工建设。不得以实施方案审查等任何形式规避或替代项目审批、核准、备案,以及可行性论证和审查程序。

PPP在发展过程中,也成为部分地方政府违规增加开支的“后门”:由于早期PPP项目缺乏严格监管,使部分政府以PPP形式一再越过“不能超出一般公共预算支出的10%”的红线,为地方隐形债务埋下风险。

近年来,随着PPP的监控日渐收紧,“能进能出”PPP项目库原则的落实,根据财政部PPP中心数据,2019年5月,各省主动退出管理库的项目一共有72个。

 “是否要对已经在库的项目进行审查,我认为相关部门应当审慎决定。老项目采取老办法,新项目新办法可能会是更好的处理方式。”金永祥在接受时代周报记者采访时指出,许多已经在库的项目是按照当时的规定进行实施的,如果对于这部分在库项目进行可行性论证,可能会在一定程度上损害地方政府和社会资本的积极性。

完善绩效约束在路上

“去年下半年以来,政府部门以及社会资本对于绩效约束的关注迅速升温。”金永祥对时代周报记者指出,由于绩效约束问题将直接影响到政府的付费情况以及社会资本的收入,因此绩效约束问题也成为近期PPP市场中关注的焦点。

在今年4月11日举办的全国财政系统PPP政策及业务培训班上,财政部金融司副司长董德刚表示:辨别“真假PPP”,应强调运营和绩效两个要件:一是PPP是以运营为核心的长期合作,没有运营不是PPP;二是PPP是政府和社会资本之间的风险分担,没有绩效约束,就无法实现真正的风险分担,同样不是PPP。

进入2019年以来,各省市均已经开始探路PPP项目全生命周期的监督管理。

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